Stikstof versus de passende beoordeling

De Raad voor Vergunningsbetwistingen stelt in zijn arrest van 25 februari 2021 dat het zogenaamde Vlaamse PAS-systeem ontoereikend is om de schade aan natuur door stikstofdeposities objectief te beoordelen. Enkel verwijzen naar het bestaande PAS-systeem volstaat volgens de Raad niet om een aanvraag concreet te beoordelen op zijn betekenisvolle effecten op de nabijgelegen speciale beschermingszones.

Betekenisvolle effecten op speciale beschermingszones

In Vlaanderen zijn er heel wat gebieden aangeduid als Habitatrichtlijngebied of als Vogelrichtlijngebied. Dit zijn de zogenaamde ‘speciale beschermingszones’ die een gebiedsspecifieke natuurbescherming genieten.

Uit artikel 36ter van het Natuurdecreet volgt dat een vergunningsplichtige activiteit die, afzonderlijk of in cumulatie met één of meerdere bestaande of voorgestelde activiteiten, een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale beschermingszone kan veroorzaken, onderworpen moet worden aan een ‘passende beoordeling’ wat betreft de betekenisvolle effecten voor de speciale beschermingszone. Deze plicht geldt niet enkel voor percelen die gelegen zijn in een speciale beschermingszone zelf maar voor alle activiteiten en handelingen die mogelijk een betekenisvolle negatieve impact kunnen hebben op een nabij gelegen speciale beschermingszone.

Het is hierbij de taak van de aanvrager om zo’n passende beoordeling bij de vergunningsaanvraag te voegen of deze te integreren in de project-MER. De vergunningsaanvrager moet op voorhand en op grond van objectieve gegevens absoluut uitsluiten dat het project significante gevolgen heeft voor een speciale beschermingszone.

In de praktijk wordt gewerkt met de zogenaamde ‘voortoets’ om te beoordelen of een passende beoordeling noodzakelijk is. Deze eerste screening moet projecten identificeren waarbij de kans bestaat op een betekenisvolle aantasting van de speciale beschermingszone, in het licht van de concrete instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken speciale beschermingszone. Pas als deze voortoets aantoont dat er geen enkel risico op een betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken speciale beschermingszone bestaat, is een passende beoordeling niet noodzakelijk.

Stikstofdeposities in het kader van de passende beoordeling (de Vlaamse PAS)

Een specifiek vraagstuk binnen het instrument van de passende beoordeling of voortoets gaat over de impact van de stikstofdeposities (zowel de depositie van ammoniak als stikstofoxides) bij de exploitatie van inrichtingen, hoofdzakelijk landbouwbedrijven. Om hieraan tegemoet te komen, heeft de Vlaamse Regering een eigen ‘Vlaamse PAS’ in het leven geroepen. Aangezien het niet evident bleek om een bindend kader uit te werken, werd een niet-bindend PAS-beoordelingskader in het leven geroepen met een Omzendbrief van 20 februari 2015, nadien herwerkt in de Omzendbrief van 6 september 2017. Deze laatste omzendbrief wordt gekoppeld aan een online ‘impactscoretool’ op basis waarvan landbouwbedrijven, in het kader van de voortoets, de impact van het eigen bedrijf kunnen berekenen.

Het PAS-systeem werkt met verschillende drempelwaarden (de zgn. significantiekaders) op basis waarvan wordt aangegeven of de ammoniak- en stikstofoxidedeposities al dan niet betekenisvol zijn in het licht van de passende beoordeling. Zo wordt gekeken naar de bijdrage van een individueel project op de kritische depositiewaarde van stikstof voor een bepaalde habitat. Deze kritische depositiewaarde is de hoeveelheid stikstof die een bepaalde habitat kan opnemen zonder daarvan gevolgen te ondervinden. Er gelden twee significantiekaders, één voor ammoniak en één voor stikstofoxides.

Van zodra de bijdrage aan de kritische depositiewaarde berekend is, wordt deze getoetst aan de drempelwaarden. Hierbij wordt een bijdrage van gelijk aan of minder dan 5% automatisch beschouwd als niet-betekenisvol. Een depositie tussen 5-50% van de KDW is enkel niet-betekenisvol als er een “substantiële daling” wordt gerealiseerd. Een depositie van 50% of meer wordt dan weer altijd beschouwd als betekenisvol.

Met andere woorden, het PAS-systeem houdt in dat bepaalde projecten met een bijdrage onder 5% geen betekenisvolle effecten zouden hebben voor de speciale beschermingszones.

Raad voor Vergunningsbetwistingen verwerpt het PAS-systeem

Met zijn arrest van 25 februari 2021 met nummer RvVb-A-2021-0697 verwerpt de Raad voor Vergunningsbetwistingen nu het Vlaamse PAS-systeem. De Raad stelt dat een vergunningverlenende overheid niet kan volstaan met het louter verwijzen naar het bestaan van een PAS-significantiekader en de daarin opgenomen drempelwaarden, waarbij een bijdrage van de door het project veroorzaakte depositie aan de KDW (van het meest gevoelige habitattype) van minder dan 5% wordt aanzien als ‘niet-significant’.

Die manier van werken staat volgens de Raad op gespannen voet met de beoordelingsplicht die vervat zit in artikel 36ter van het Natuurdecreet. Een vergunningverlenende overheid kan dan ook een concrete en wetenschappelijke passende beoordeling niet vervangen door een loutere toetsing van het project aan een niet-bindend kader en de drempelwaarden die hierin zijn voorzien.

Bovendien moet ook een verslechtering van 5% concreet worden beoordeeld. Want hoewel het mogelijk is dat één beperkte depositie geen aanleiding geeft tot significante effecten, moet rekening worden gehouden met de cumulatieve milieudruk. Want vele kleine deposities kunnen samen ook tot een betekenisvolle aantasting leiden.

De Raad besluit dan ook dat hij van een vergunningverlenende overheid verwacht dat deze op concrete wijze motiveert, op grond van objectieve gegevens, waarom ze tot de conclusie komt dat een project (al dan niet in samenhang met andere projecten) geen risico op significante gevolgen voor de speciale beschermingszone met zich meebrengt, of met andere woorden, dat significante gevolgen uitgesloten zijn. Een enkele verwijzing naar het bestaande PAS-significantiekader met diens drempelwaarden kan niet volstaan om, in afwijking van het bepaalde in artikel 36ter Natuurdecreet, de aanvraag niet concreet te beoordelen op zijn betekenisvolle effecten.

Lees hier het arrest van de RvVb.

Auteur: Robin Verbeke (LDR Advocaten)